El sistema electoral mexicano se ha caracterizado por un ciclo de crisis políticas y reformas electorales que han configurado la representación política y el acceso al poder en nuestro país, este ciclo inició con las reformas liberalizadoras al sistema electoral mexicano a finales de la década de los setenta; transitó por varias etapas en las que fue adquiriendo diversas características; y culminó con la reforma constitucional en materia político electoral 2013-2014, la cual transformó no sólo el modelo electoral, sino el sistema federal y el equilibrio político en el país.
En términos generales existen diversos momentos de la reforma electoral mexicana: 1946, 1962, 1976, 1990, 1993, 2008 y 2014 lo que marco cambios sustanciales en las formulas de representación política en el país y en las reglas del juego electoral.
La reforma electoral el 2014 es el resultado acumulativo y gradual de las reformas de las últimas décadas, a partir de las elecciones federales de 2012, en la cual quedaron pendientes muchas reglas electorales e instrumentos durante la elección, esta nueva reforma indico un nuevo cambio en el marco normativo y diferentes modalidades de participación ciudadanos, uno de los temas centrales fue el Pacto por México en los Acuerdos para la gobernabilidad democrática.
Ley Federal Electoral y Comisión Federal de Vigilancia Electoral, 1946
La reforma electoral de 1946 institucionalizaba el control del poder Ejecutivo sobre la actividad electoral, el presidente Manuel Ávila Camacho promulga la Ley Federal Electoral y crea la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, conformada por el Secretario de Gobernación, un diputado, un senador y dos representantes de los partidos políticos con mayor relevancia, además, la reforma reconocía la existencia de derechos de oposición, pero concentraba a estos partidos y limitaba su ingreso al sistema partidario al establecer requisitos quiméricos, ejemplo de esto fue el tener una lista de simpatizantes de 30 mil personas distribuidas al menos en dos terceras partes de los estados de la república.
Reforma para vigorizar la vida democrática del país, 1962
Debido a las irregularidades en las elecciones de 1958, el Comité Ejecutivo Nacional del PRI reiteraba su participación en la Comisión Federal de Vigilancia Electoral, el partido requería partidos de derecha y de izquierda para su legitimación, pero no pretendía poner en riesgo la participación y el dominio político que ya ejercía activamente, por esta razón, surgieron partidos como el Movimiento de Liberación Nacional, y con la reforma de los artículos 54 y 63 de la Constitución, creó los diputados de partido que introducía la reforma de 1962, propició la participación en el Congreso de las diversas corrientes de opinión nacional; se aumentó considerablemente la representación de los partidos minoritarios, además, evitaba practicas anti sistémicas como el no ocupar los escaños correspondientes para no entrar en conflicto con el partido hegemónico, esta fórmula de diputados de partido garantizaba que, los partidos que alcanzaran 2.5% de los votos tenían derecho a una representación de 5 diputados.
La iniciativa del Partido Popular Socialista de 1962 proponía ya, la reducción a la edad de 18 años para ejercer el voto y la transferencia de la función de las elecciones a un organismo autónomo, además en el año 1963 el PAN sugería un sistema de registro para el padrón electoral, el uso de la credencial para votar y prohibir los colores nacionales en la imagen de los partidos, de estas propuestas la única juzgada procedente fue la contendiente a instalar el Registro Federal de Electores.
Estos debates dados por el PAN y el Partido Socialista, encaminaron al fortalecimiento del proceso legislativo en México, el partido con el poder en ese momento insistía en canalizar el conflicto a través del sistema de partidos, donde las minorías encontraran un espacio donde manifiesta sus ideas, lo que significaban válvulas de escape para el sistema político mexicano que no era totalmente estable en ese momento, también recuperaba elementos inconclusos durante la reforma de 1946 en esta reforma de 1962.
Los partidos políticos como entidades de interés público, 1977
En México a mediados del siglo XX se discutía la visión evolutiva de la democracia, donde la tesis debatible fue que la nación no estaba preparada para una democracia plural por su contexto político y social, este argumento prevaleció en gran medida impulsando ostensiblemente por el partido dominante para conservar el poder, pero por otro lado por la conservación de la estabilidad institucional.
“Los debates de 1964 y 1963 aportaron dos elementos nuevos a la justificación del sistema de partidos mexicano, primero se reconoce la necesidad de la existencia de partidos políticos minoritarios, en segundo lugar, se justificaba el incremento de la presencia de la oposición en la Cámara de Diputados por medio del argumento de la corresponsabilidad en la función del gobierno” (Prud’homme, 1996: 91)
En una conferencia de prensa con corresponsales extranjeros el 26 de mayo de 1977, José López Portillo expresaría: “Lo que aspiro con las reformas políticas, es legitimar la lucha de los contrarios, que de todas maneras se da en nuestra sociedad; darle una salida institucional a la lucha de los contrarios para que no sean aniquilantes, sino integrantes” (Nájera, G. M., & Moreno, 2010: 91)
Los cambios y reformas que se dieron en la segunda mitad de la década de 1970 supusieron no sólo la transformación de la vida política del país sino un paquete de medidas legislativas conocidas con el nombre de Reforma Política, en materia electoral, hicieron de los partidos políticos entidades de interés público, ampliaron sus prerrogativas dándoles facilidades para hacer proselitismo, introdujeron un sistema de representación mixta de mayoría simple y proporcional en la Cámara de Diputados, duplicaron el número de diputaciones 300 de representación mayoritaria y 100 de proporcional, permitieron el ingreso de nuevos partidos políticos a la competencia electoral y devolvieron a la Suprema Corte de Justicia el poder de investigar asuntos electorales.
La Comisión Federal Electoral además de las funciones que le habían sido asignadas en el momento de su creación, la comisión se hizo responsable de la aprobación y cancelación del registro de los partidos políticos, de la administración de las prerrogativas de dichos partidos, del registro de las candidaturas, de la determinación de la fórmula electoral para asignar los diputados plurinominales y del conteo de los votos proporcionales.
Entre 1959 y 1970 prácticamente todos los movimientos sindicales de trabajadores al servicio del Estado o de empresas paraestatales fueron objeto de requisa o de represión incluso militar a esos movimientos los sucedieron otros igualmente reprimidos, como el movimiento médico de 1964, los movimientos estudiantiles de 1968 y de 1971, así como distintos esfuerzos de organización campesina y popular cuya oposición y resistencia pretendieron liquidarse asesinando a dirigentes como Rubén Jaramillo en 1962, a Genaro Vázquez Rojas en 1972, la guerra sucia del gobierno mexicano contra todo tipo de opositores se había puesto en marcha y se desarrollaba oculta tras la retórica de la apertura democrática, primero, de las reformas políticas unos años después, y de la transición a la democracia más recientemente.
Los cambios administrativos que trajo consigo la reforma de 1977 fueron:
Revisión de la Cuenta Pública y aprobación del presupuesto de egresos por parte de la Cámara de Diputados.
Crear el Colegio Electoral de las Cámaras del Congreso para aprobar a sus integrantes, pero sólo la Cámara de Diputados podía aprobar la calificación de la elección presidencial.
Prohibir en el presupuesto de egresos ejercer partidas secretas no autorizadas.
Fijar los tiempos para la aprobación del presupuesto anual de egresos y de la Cuenta pública por parte de los diputados.
Conferir a la Cámara de Senadores la facultad de analizar la política exterior mexicana emprendida por el Ejecutivo Federal.
Facultar al Congreso para establecer su propia legislación interna, quitando al Ejecutivo la facultad de veto de dichos ordenamientos legales.
Reforma de 1996, un producto de 1989 y 1994
Fue en el año de 1982 cuando una nueva figura surge en la escena política mexicana, Miguel de la Madrid asume el poder en un entorno financiero demasiado complicado su corte tecnocrático era una gran razón para tenerlo como figura presidencial y de respuesta ante esta situación, integrando un Gabinete con personas jóvenes que cumplían con el perfil tecnocrático, “Finalmente tras una cuestionada elección, en 1988 Carlos Salinas es electo presidente de la república, que tiene que subsanar el desencanto hacia el gobierno de su antecesor y legitimar su llegada a la presidencia, por lo que dedica el 55% del presupuesto al rubro social.” (Rivapalacio, R. 1990: 92)
La reforma electoral de 1986 tuvo la finalidad de devolver al gobierno el control absoluto de la organización electoral; además de establecer las cláusulas de gobernabilidad para asegurar que el partido más fuerte pudiera obtener la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados.
Los artículos de la Constitución que conciernen al tamaño y a la elección de los miembros de la Cámara de Diputados son los siguientes:
El artículo 52 establece que estará integrada por 300 diputados elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa en distritos uninominales (diputados por mayoría) y 200 diputados que serán elegidos según el principio de representación proporcional; este artículo tiene la misma redacción en las revisiones de 1989 y 1994 de la Constitución.
El artículo 53 establece: Los 300 distritos se reparten entre los estados proporcionalmente al censo de sus respectivas poblaciones, sin que en ningún caso la representación de un estado pueda ser menor de 2 diputados de mayoría, y segundo, los 200 diputados de representación proporcional se eligen en 5 circunscripciones cuya demarcación territorial la determinará la ley, este artículo también tiene la misma redacción para las dos versiones, 1989 y 1994, de la Constitución.
En cada una de las cinco circunscripciones los partidos presentan listas de candidatos y cada elector vota por una lista, las dos primeras cláusulas de este artículo son idénticas en ambas versiones. La cláusula (1) establece que un partido político, para poder recibir escaños en alguna de las cinco circunscripciones, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría, al menos, en 200 de los 300 distritos. La cláusula (2) dice que cada partido que alcance, al menos, 1.5% de la votación emitida total de votos en las cinco circunscripciones, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados de representación proporcional.
En la Constitución de 1989, la cláusula (3) observa que al partido político que cumpla con las dos disposiciones anteriores, partido «elegible», le serán asignados diputados por el principio de representación proporcional. La ley establecerá la fórmula para la asignación, en la de 1994, la cláusula (3) dice lo mismo, pero añade que cada partido que cumpla dichas condiciones recibirá diputados de acuerdo con su «votación nacional emitida», y que éstos serán distribuidos entre las cinco listas de las circunscripciones. En ambas versiones el artículo afirma que para la asignación de los escaños a las personas físicas se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes.
La legislación electoral fue retomada en 1993, ello resultó positivo, el débito de la reforma es el no haber logrado forjar acuerdos que incluyeran al PRD, el 22 de junio de 1993, el PAN y el PRD llegaron a un acuerdo y emitieron una declaración conjunta demandando las siguientes reformas:
1) Un Tribunal electoral autónomo, 2) modificación de la estructura y composición del IFE, 3) revisión de requisitos para ser presidente de la República, 4) regulación del sistema financiero de los partidos.
El hecho que tuvo que producirse una nueva reforma electoral, pone en evidencia hasta que punto el poder ejecutivo no tenía la capacidad para resolver problemas, el presidente Zedillo ubico la propuesta de reforma en el contexto de la transición a un sistema electoral y de partidos que realmente podría calificarse como democrático. En esta nueva reforma electoral se concluyo el retiro de la representación del poder ejecutivo en el Consejo General del IFE, es decir el Secretario de Gobernación ya no participaba, además el poder legislativo ya no tiene voto, pero cada partido está representado.
Ahora el Consejo General cuenta con un consejero presidente y ocho consejeros electorales con su voz y voto, los cuales son propuestos por los grupos parlamentarios elegidos por el voto.
Reforma del 2007- 2008 por la reivindicación del sistema electoral
La elección de 2006 fue un proceso electoral de lo más reñido y los resultados fueron muy cerrados, la diferencia fue de 233,000 votos y resulto en la victoria del candidato Calderón del Partido Acción Nacional, partido de centro derecha, sobre Andrés Manuel López Obrador actualmente el presidente de la nación, el proceso electoral en su conjunto fue puesto en duda por el candidato perdedor (AMLO), exigiendo la apertura de todas las mesas de votación (más de 130 mil) con la consigna «voto por voto, casilla por casilla», además de insistir en un buen número de irregularidades acaecidas durante el proceso electoral, tales como: la injerencia indebida de la Presidencia de la República que gastó más de 1,700 millones de pesos en una campaña paralela, el desvío de recursos públicos hacia la campaña de Calderón, la inequidad de los medios de comunicación electrónica que luego se traducirían en cambios en la comunicación política, la participación ilegal de la clase empresarial y de la iglesia católica, entre otras, mismas que el Tribunal Electoral, máxima instancia judicial en la materia reconoció y admitió en su resolución del 5 de septiembre de 2006, pero que no las estimó suficientemente graves y determinantes para anular los comicios, lo que causo conflicto entre los actores políticos.
Es sin duda que el conflicto entre actores políticos sucedido en el 2006, dio las bases legitimas para una nueva reforma electoral, cuyas principales características son las siguientes:
1) A los medios de comunicación electrónica para prohibir la contratación de tiempos comerciales para fines político–electorales. Toda la propaganda político–electoral de carácter mediático tendría que transmitirse en tiempos del Estado.
2) Derogación del financiamiento privado para romper el vínculo indebido entre clase empresarial y clase política, principal fuente de corrupción pública en México.
3) Incremento de atribuciones de fiscalización de la autoridad electoral.
4) Prohibición de ante campañas.
5) Organización por parte del IFE de los procesos internos en los partidos para elegir candidatos y dirigentes.
6) Regulación de las candidaturas independientes.
7) Instrumentos de democracia participativa: referéndum, iniciativa legislativa popular, revocación de mandato, etcétera.” (Cárdenas, J. 2007, 45)
Reforma electoral 2014, tiempo del Pacto por México
Después de quince años de posponer las principales reformas estructurales propuestas por tres presidentes; luego de doce años de estabilidad macroeconómica con bajas tasas de crecimiento y de estancamiento de las condiciones de vida de la población; al cabo de dos sexenios y medio de gobierno dividido; al término de un cerrado proceso electoral en el que se presentaron diferentes proyectos de gobierno; en 2012, pocos días antes de su toma de posesión, el presidente electo Enrique Peña Nieto y los presidentes del PRI, PAN y PRD informaron haber consensado una agenda común. El punto de partida fue un diagnóstico compartido sobre la situación de México y la necesidad de concretar los cambios que derivaban de dicho diagnóstico. “Hacia la tercera semana de noviembre ya había un borrador avanzado con cerca de 80 acuerdos específicos y a fines de esa semana se alcanzó un acuerdo definitivo”. (Pacto por México, 29 de noviembre de 2012). Al día siguiente de la toma de posesión de Peña Nieto, firman el Pacto el presidente y los presidentes del PRI, PAN y PRD, acompañados por los presidentes de las cámaras de Diputados y Senadores, los coordinadores de los diputados del PAN, los coordinadores parlamentarios del PRI y del PRD y, en calidad de observadores, los coordinadores parlamentarios del PVEM. También atestiguaron el Pacto los 31 gobernadores. (Pacto por México, 29 de noviembre de 2012).
La reforma otorga al Consejo General del INE, las facultades de:
1) Realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales.
2) Delegación, en los órganos electorales locales, de las atribuciones relacionadas con la organización electoral.
En materia de fiscalización del origen, monto y destino de los recursos que emplean los partidos políticos, la reforma prevé que la atribución del INE se encuentra limitada al ámbito temporal, los organismos locales conservan la facultad de otorgar prerrogativas y que éstas no se encuentran constreñidas al financiamiento de campaña, surge el riesgo de que estos recursos no sean debidamente compartimentados y se empleen subrepticiamente, exigencias de coordinación entre los dos ámbitos crecen exponencialmente y, por ende, deberán construirse mecanismos novedosos y eficaces de fiscalización.
El aumento a 11 Consejeros que fungirán durante nueve años sin posibilidad de reelegirse; Creación del Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN), con el que se buscará la profesionalización de los funcionarios del INE, ya no será el INE el encargado de resolver procedimientos sancionadores expeditos, ahora le corresponde a la Sala Especializada del TEPJF.
El INE podría encargarse también de organizar elecciones locales, a través de su Consejo General, asumir o delegar ciertas atribuciones o facultades de los órganos electorales locales, así como atraer asuntos que consideren trascendentes o para establecer un criterio de interpretación. La segunda autoridad involucrada es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TE), misma que conserva las atribuciones que venía desempeñando, pero que con la reforma se le agregan y además se aclaran otras. Entre las reformas más importantes en la justicia electoral destaca.
La capacidad del TE para resolver quejas o denuncias vinculadas con propaganda política, electoral y gubernamental, por asuntos que se relacionen con al acceso a los medios de comunicación (radio y televisión), así mismo por actos anticipados de campaña.
Aunque no es directamente al TEPJF, se establece que los Tribunales Locales se conformen por un número impar de Magistrados quienes serán nombrados por el Senado de la República, por último, se determinó un nuevo sistema de nulidades para elecciones tanto locales como federales por concepto de violaciones: graves, dolosas y determinantes.
Conclusiones
En el terreno de los haberes, la Reforma de 1996 sirvió como aval para una competencia equitativa, factor que abrió la oportunidad de la alternancia el 2 de julio de 2000 en las elecciones presidenciales, y que permitió a su vez que las preferencias se moldearan a partir de una oferta abierta de información y de un clima de mayor libertad de elección.
Nuevamente se hizo énfasis en la aplicación de las reformas generales para que se implantaran en el ámbito local (estados y municipios), con lo que se buscó garantizar la certidumbre de los resultados electorales y de los procedimientos de toma de decisiones, con especial atención en las entidades federativas. Con ello, en parte se reconoció que las reformas electorales anteriores en buena medida habían naufragado como consecuencia de la “tesis federalista” que dejaba al libre albedrío de las élites locales la aplicación de las reformas, tanto constitucionales como de la ley federal en la materia.
Hasta la reforma de 1996, los avances que se lograron en la materia tuvieron una repercusión desigual en los estados. En muchos casos, permanecieron las inequidades y la irracionalidad en las reglas del juego de la competencia electoral en los ámbitos locales.
Las medidas que se aprobaron en la reforma de 2007 resaltan la posición garantista para que las iniciativas no se dejen a la interpretación de los gobiernos locales. Estas consideraciones mandatan adecuar los alcances de la reforma constitucional y del código electoral aprobado en 2008 a las normas y leyes electorales de las entidades federativas.
Queda la tarea de realizar una evaluación pormenorizada, derivada de la experiencia de los procesos electorales 2014-2015 en el ámbito federal y en 17 entidades federativas respecto de las ventajas o desventajas del diseño organizacional existente, en el actual proceso electoral donde existen constantes ataques del ejecutivo federal al Instituto Nacional Electoral amenaza con una nueva reforma a las reglas electoral pero que sin embargo estaría encaminadas a tomar ventaja para centralizar los resultados y de las elecciones y por lo tanto del poder, Entretanto, una vía adecuada para el fortalecimiento del sistema de organismos electorales sigue siendo el favorecer los espacios de colaboración entre organismos y propiciar la convergencia de los marcos legales, sin renunciar a las dinámicas locales. Ésta es, por otra parte, la fórmula que resulta de la condición del país como una República federal, democrática y representativa. Un federalismo electoral, consciente de que la distribución de competencias no implica en modo alguno la construcción de compartimentos estancos, por el contrario, presupone oportunidades de colaboración; podría constituir la plataforma ideal para construir una institucionalidad electoral de orden superior.
Fuentes:
Cárdenas, J. (2007). El proceso electoral de 2006 y las reformas electorales necesarias. Cuestiones constitucionales, pág 43-69.
Castellanos Cereceda, N. R. (2017). La reforma político-electoral 2014. Diagnósticos, primeros resultados y principales desafíos.
Nájera, G. M., & Moreno, I. P. (2010). Reformas electorales en México: evolución y pendientes. Centro de Estudios Sociales y de Opinión pública, pág. 91.
Prud’homme, J. F. (1996). La negociación de las reglas del juego: tres reformas electorales (1988-1994). Política y Gobierno, volumen III, número 1, 1er semestre de 1996, pág. 93-126..
Raymundo (1990) Medios de comunicación y cultura política», democracia y fines. México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1990, p. 111.
